国外森林生态效益补偿制度对我国森林生态效益

代写毕业论文我国森林生态效益补偿机制研究
摘要
关键词
一、绪论
（一）研究的背景
（二）研究的意义
（三）国内外研究现状
（四）本文主要研究方法
（五）本文的主要研究思路
二、我国森林生态效益补偿制度研究的逻辑起点
（一）生态效益
（二）森林生态效益补偿的概念界定
（三）森林生态效益补偿制度的理论基础
1．生态价值理论
2．生态安全与生态正义理论
3．外部性与公共物品理论
三、国外森林生态效益补偿制度的比较考察
（一）美国森林生态效益补偿制度考察
（二）德国森林生态效益补偿制度考察
（三）巴西森林生态效益补偿制度考察
（四）国外森林生态效益补偿法律制度的启示
四、完善我国森林生态效益补偿机制的构想.
（一）我国森林生态效益补偿机制构建的原则
（二）我国森林生态效益补偿机制构建的思路
结束语
参考文献
我国生态补偿法律制度研究

摘要
关键词
一、绪论
（一）研究的背景
    中国的自然环境差异巨大，人口数量居世界首位，人均自然资源远远低于世界平均水平。自改革开放以来，我国经济持续多年快速增长，导致环境负荷过大，自然资源供需矛盾突出，生态环境面临的态势十分严峻。为此，建立生态补偿法律制度是非常必要和合理的。在市场经济条件下，生态保护必须有经济上的补偿才能持续。实施生态补偿法律制度，可以弥补国家财政拨款的不足，保证公益林建设的可持续性，从根本上改变生态效益长期无偿使用，森林的经营者只有投入而无回报的不合理状况。实施生态补偿制，可理顺长江全流域的生态关系和利益关系，加快西部发展，减少东部灾害，促进全流域的经济社会发展。长江中下游经济发达的地区和部门对中上游贫困县、企业、自然保护区和其他主体的资金补给，不再是单纯的“扶贫”，更不是“恩赐”，而是一种社会分工和利益互补。这与我国西部大开发战略和可持续发展战略是相一致的，可持续发展战略的根本点是实现社会经济发展与人口、资源、环境相协调，核心是实现生态与经济的协调发展。
生态效益补偿是建立在环境经济学、生态学、环境法学等理论基础之上的一种合理的制度模式。我国很多的学者对其从不同学科进行了研究，在各地也已展开了探索性的试点与尝试但目前我国生态效益补偿在理论研究上还存在不少争议，导致该制度一直未在法律上予以明确。实践中更是存在很多缺陷，中央和地方各级政府制定的各项政策更多的是考虑自然资源的经济效益，而非生态效益，导致我国生态保护的形式非常严峻，生态环境破坏与经济社会发展的矛盾日益加剧。
（二）研究的意义
生态效益补偿制度就是这样的一项环境法基本制度面对生态环境破坏和环境污染问题的日趋严重的现实，生态学、经济学、社会学等各个不同学科的学者纷纷从不同的角度，探讨其根源及其解决方案。建立生态效益补偿制度是各个专家学者的共识。“建立生态效益补偿机制是防止生态资源配置扭曲和低效率的必由之路。”“在和谐社会中实现人与自然和谐的具体措施就是实行一系列生态补偿制度。”建立生态效益补偿制度是保护生态环境、实现环境资源优化高效配置、实现社会公平、促进人与自然和谐发展的有效途径，已得到专家学者、政府领导、利益团体和公民不同程度的认识，并成为越来烈。
我国由于历史和现实的原因，生态效益补偿制度并没有真正建立起来。理论界对生态效益补偿的界定不明确。除了《森林法》对生态效益补偿作了原则性规定外，我国环境保护法没有提供法律保障。因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，并针对我国目前生态效益补偿立法存在的问题，提出进一步完善的措施，有重要的理论意义和实践价值。
1、生态补偿法律制度为环境保护提供必要的资金
自然资源和生态环境是人类赖以生存和社会经济发展的基本条件和物质基础。但是长期以来,人们对于自然资源取之不尽、用之不竭的错误观念,导致了人们对自然资源的掠夺性开发和生态环境的严重恶化。增加环境保护的投资是解决生态环境恶化的重要手段之一,资源的使用者给予环境遭受破坏的地区一定的补偿,将会对环境受损地区的生态环境建设起到积极的作用。虽然我国环保方面的投资近年来有所上升,但总体上仍然投资不足,建立稳定的生态补偿资金投入保障机制,按照“谁受益,谁补偿”的原则,对资源的开发和利用者以及环境污染者征收生态补偿费,可以为生态环境的保护筹集资金提供强有力的保障。
2、生态补偿法律制度为环境保护的投资者提供利益保障
生态环境的保护有其自身的特点和难点,即保护者往往不是受益者,即使找到了受益者,受益者也不一定能够主动给予补偿。同时,生态补偿建设回报率低,回报的周期长,对建设者缺乏足够的吸引力,只有通过生态补偿机制,以利益为中心,调节“成本—效益”的关系,缩短回报的周期,才能保证生态建设者的利益,吸引投入。
3、生态补偿法律制度为经济发展与环境保护的协调提供制度保障
我国的自然环境差异巨大,西部地区水土流失严重,而东部地区经济繁荣,产业集中。西部地区的生态环境质量直接关系到全国的经济社会发展和生态环境的保护。我国经济的持续快速增长,导致环境的负荷过大,自然资源的供需矛盾突出,生态环境面临的形势十分严峻。生态环境的恶化与贫困是相伴而生的,西部的一些贫困地区已经进入了由生态环境恶化进而导致贫困的恶性循环之中。实施生态补偿法律制度,可以解决生态环境与经济的协调关系,加快西部的发展,减少东部的灾害。对维护在生态建设和环境保护中做出牺牲的地区、群体的利益,进行生态补偿至关重要。建立生态补偿机制对于维护社会公平,加强对生态保护区、欠发达地区的扶持力度,大力发展生态效益型经济,优化发展环境,实现可持续发展战略,统筹推进城乡、区域、经济社会、人与自然的协调发展具有重要的意义。
（三）国内外研究现状
我国对生态补偿机制的理论研究始于20世纪80年代中后期，研究重点主要集中在生态效益补偿依据、补偿范围、补偿办法等方面，并于2001年11月开始在一些省份和自然保护区开展试点工作。理论方面，很多学者从多学科生态学、经济学、环境学、管理学、法学等)、多角度对生态补偿原则，方式，甚至框架、立法构想方面提出了相应的观点、建议，这为进一步深化生态补偿的研究起到了很好的铺垫作用，但目前为止，由于研究角度不同，对生态补偿的价值追求和目的定位的偏差，以致目前在研究领域还存在定义含混、法律规制上的无力、资金来源上的狭窄、方式的单一等缺陷。本文通过查阅大量的文献资料，比较国内外生态补偿理论的研究，针对我国的实际情况，认为生态补偿应包括四方面的内容:对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。
我国生态补偿实践可以分起始阶段和快速发展阶段，各具有自己的实践特点。从国家或各部委制定的政策层面看，有政策设计上明确含有生态补偿目的的，也有不具有严格生态补偿意义上的政策，鲜有包含对生态功能本身的补偿。同时地方在流域、矿产资源等方面也根据自身的实际情况开展了具有地方特色的生态补偿，这些实践对生态环境的改善都起到了一定的积极作用，但也存在缺乏法律政策依据、缺乏中央政府的协调机制，还有理论技术上的盲区等问题。
如何使经济发展与生态建设的矛盾缓和，达到可持续发展的双赢局面，完善生态补偿机制就显得更加紧迫。“十一五”规划纲要为进一步达到环境保护的目标，认为协调好经济发展与环境保护的关系，进一步建立和完善我国的生态补偿机制，提高我国生态补偿的效力、效果和效率是十分必要的，它有助于解决区域间发展不平衡问题，推动经济增长方式的转变。建立有效的生态补偿机制，既能保护当地的环境生态功能，又能发展当地的经济，有助于建立环境友好型社会。
在其他领域如何建立生态补偿法律制度，国内学者也有一些探讨，如吴晓青等对建立区级生态补偿法律制度和建立自然保护区生态补偿机制的研究，罗吉等对我国跨区域调水环境补偿制度构建的研究，熊鹰等以洞庭湖区为例对湿地生态补偿法律制度的研究等。在生态补偿费征收的理论方面，李爱年教授研究了环境保护管理框架下的环境生态效益补偿费收费的理论依据，提出了有关环境保护主管部门统一征收生态效益补偿费的立法思考及建议，收费标准、收费管理体系等。孙佳音，周玉华认为，生态效益补偿制度作为一个不可忽视的方面已成为林业分类经营改革的热点和难点。我国先后启动了天然林保护工程和退耕还林工程这两项具有生态补偿性质的工程。虽然这两项工程都已取得了一定的成就，但是其中尚存在着一些问题。构建公益林效益补偿法已成为社会主义市场经济体制和林业深化改革进程中的一个新问题。中国公益林生态效益补偿法规的设计应从以下几方面入手:1.确立公益林在生态环境中的地位和作用;2.确立公益林的各种林种的具体范围;3.建立公益林的效益补偿原则;4.确立公益林效益补偿方式;5.确立公益林效益补偿资金及各种法定费用的征收使用管理规则。孔凡斌、魏华回顾了森林生态保护与效益补偿机制研究现状与存在问题，分析了传统的生态保护政策法律手段的作用和历史局限性，指出在市场经济条件下，法律机制是生态保护和效益补偿机制的主要保障。着重研究了森林生态补偿法律关系中的主体、客体、补偿强度、补偿方法;从立法、执法、监督以及产权改革等方面，系统提出了建立我国森林生态补偿法律机制的途径和措施。张小罗指出森林生态效益补偿制度具有深刻的法理内涵与法理依据。作为一项法律制度，现代国家责任制度是它产生的前提条件;公民的宪法财产权是它产生的宪法依据;公共负担平等原则则是它产生的直接理论渊源。森林生态效益补偿制度是行政补偿制度的一种具体形式，具有公共利益要件、主体要件、客体要件、损害利益要件等四大要件。高福德 牟 桐认为，森林生态效益补偿制度的确立对我国森林资源的发展有着极为重要的现实意义。该制度从确立至今对我国森林资源特别是生态公益林的保护也起到难以替代的作用。随着我国经济社会的不断发展和生态文明建设的不断加强， 该制度会逐步得到完善， 然而目前存在的不足告诉我们， 我国建立完备的森林生态效益补偿制度仍然任重而道远。诸 江，叶知春认为，生态效益补偿是指为了恢复、维护或增强环境资源的生态功能，由国家、社会或其他组织对破坏生态功能的自然资源特定开发利用者收缴税费或对维护和增强生态功能的贡献者特别牺牲者给予经济或其他形式回报和弥补的法律行为。我国目前的生态效益补偿在理论研究上还存在不少争议，没有形成较为权威的理论和观点。我们需要从法律结构和内容上对我国生态效益补偿进行完善。王仁东以浙江省衢州市森林生态效益补偿制度的实践为例，分析了我国当前森林生态效益补偿机制的现状，国家对生态公益林的补助标准为 75 元/hm2，指出目前的补偿制度存在资金渠道单一、总量不足、补偿范围窄、补偿标准低、补偿方式简单等问题，提出了建立多元筹资机制、合理确定补偿标准、实行财政分级负担、科学确定补偿范围、实行补偿形式多样化等进一步完善森林生态效益补偿机制的建议。宋良认为，森林资源是陆地生态系统的主体，森林不仅具有重要的经济效益，而且具有重要的环境生态效益。森林资源的建设和保护陷入了缺乏资金长效投入的困境，天保工程等重大工程的实施解决不了长远发展问题，为了保证我国经济发展和环境保护的协调发展，根据我国的现实情况，应制定一部《森林生态效益补偿法》，尽快全国范围内实施森生态效益补偿制度。文章就加快推进和完善我国的森林生态效益补偿制度建设作了初步分析。
从 19 世纪开始，德国、瑞士等西方国家就通过宪法等有关立法，对保护环境和维护生态平衡进行法律规制，取得了明显的效果。但由于当时历史的局限性，立法的法理基础出自“人类利益至上”的传统思想，对生态保护的效益补偿问题及其法律机制很少涉及。在其后的历史发展中，许多国家的学者对此进行了理论研究和探讨，认识到生态保护就其实质来说是生态外部效应的合理补偿问题，并对生态外部性问题进行了大量的研究。传统经济学以庇古原则为代表主张使用津贴的办法补偿外部经济，使用税收的办法惩罚外部不经济，实现外部不经济性的内部化，以解决外部性所引起的市场失灵。
后来罗纳德•科斯在社会成本问题中提出著名的科斯定理后，对外部性问题的解决赋予了一种新的含义。美国经济学家罗纳德•科斯认为，适当地确定资源的财产权和使用权有利于消除外部不经济性。这种通过规定财产权或使用权的办法，由当事者自主解决外部性问题就首次进入了各国学者的理论视野。从此，以理查德•波斯纳为代表的经济分析法学派的法学家和经济学家在上述科斯定理的基础上，把科斯定理具体化为适用于财产法领域的两大法律原则，这当中的核心思想是：可以通过提供法律制度供给以解决外部性对财产权的损害。
在研究方法上，国外没有停留在单一的法学研究方法上，而是广泛地采取了多学科的分析方法，尤其是经济学分析的方法，值得我们借鉴。此外，国外对生态保护和利益补偿机制研究，侧重于生态损益层面的法律机制研究，没有涉及到生态增益层面的法律机制研究。因为生态保护并不只是生态利益遭受损害过程中的利益补偿的公平分配，也包括保全现有生态利益的基础上不断提高它的生态效应的增益过程。当然后一过程同样涉及到利益补偿的公平分配问题，所以也应该受到重视和研究。纵观世界，现在多数国家都先后建立了相应的生态保护与利益补偿法律，如美国、德国、法国等西方国家，并运用生态利益法律机制，在实践中采用征收生态效益补偿费办法，效果显著。俄罗斯则制定了完备的生态法。
（四）本文主要研究方法
1、马克思主义哲学分析方法，即在生态效益补偿法律制度的研究过程中，本课题始终以马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，坚持尊重历史，尊重事实的科学眼光，实事求是地探寻问题的出路。
2、社会调查的方法，即本课题在研究的过程中，我们会到全国生态效益补偿法律制度典型地区进行田野调研，参与社会实践，把理论与实际进行紧密结合。
3、分析和比较的方法，即对西方国家及生态效益补偿法律制度进行比较分析研究，以期对我国生态效益补偿法律制度的完善提供借鉴。
（五）本文的主要研究思路
本文从五个方面论述了生态效益补偿制度。第一部分为绪论，主要介绍了研究的背景、研究意义、研究现状综述、研究的方法和研究思路。第二部分为生态效益补偿制度研究的逻辑起点，主要从阐释了生态效益、生态效益补偿的概念界定、生态效益补偿类型分析和生态效益补偿制度的理论基础等四个基本理论问题。第三部分为比较法视野中的国外生态效益补偿制度，主要采用比较分析的方法对美国、德国、巴西的生态效益补偿制度进行了研究，并得出了国外生态效益补偿法律制度对我国的启示。第四部分结合我国现行的生态效益补偿法律制度，指出当前我国现有生态效益补偿法律制度存在的问题。第五部分为完善我国生态效益补偿制度的构想，在阐释了完善我国生态效益补偿制度的指导原则基础上，提出了完善我国生态效益补偿制度的具体路径选择。
二、我国生态效益补偿法律制度研究的逻辑起点
（一）生态效益
生态效益原本是一个生态学上的概念，而且随着生态科学的发展，这一概念在不同的侧重点和在不同的语境条件下，出现了不同的概念表述，在内涵上有交叉但又有些许差别。按照现代生态科学界的通说，生态效益是指“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用。包括现实的和潜在的效用。”作为环境保护法概念的生态效益，在本质上是与其在生态学中的含义相联系的。只是由于法律制度的实践性，前者的范围远远小于后者。法律概念意义上的生态效益，是指在生态系统及其影响所及范围内对人类有益的效用中，国家、社会或者私人有需求并且有支付意愿的、能进行价值评估的那部分效用。
（二）生态效益补偿法律制度的概念界定
生态补偿，在概念使用上有生态效益补偿、生态环境补偿、生态保护补偿或生态环境保护利益补偿等用法，一般简称为生态补偿，其定义众说纷纭，至今尚未明确。《环境科学大词典》有“自然生态补偿”(natural ecological compensation)的概念，并将其定义为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”  。叶文虎等认为，自然生态补偿是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用 。何谓生态补偿？生态学、经济学、林业科学界的学者们对它的内涵进行了探讨：第一种观点认为，我国类似生态效益补偿的主要有资源补偿费，如水资源费和矿山开发费等，把生态效益补偿与资源补偿费视为同一种；第二种观点认为，生态效益补偿特指“为控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用，它的征收范围是现行排污费没有覆盖到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。”这容易混淆生态效益补偿费与资源补偿费及排污费的关系；第三种观点认为，生态环境补偿费是对自然资源的生态环境价值所进行的补偿，认为征收生态环境费(税)的核心在于为损害生态环境而承担的一种给付费用的责任，这种付费的作用在于它提供一种减少对生态环境损害的经济刺激手段 。一般来说，目前人们都将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济性手段，或者将生态补偿法律制度看成调动生态保护和建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制 。因此，人们往往使用生态补偿法律制度、生态保护补偿机制或生态环境保护利益补偿机制等概念，这种“补偿机制”的核心是法律制度。在环境法研究领域，学者们对生态补偿的定义进行了更深入的探讨，有三种代表性的观点。曹明德教授认为，环境法学意义上的生态补偿是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予适当的经济补偿 。并且他强调：生态补偿法律制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。这一概念包括两层含义：一是自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式；一是对生态环境保护做出努力并付出代价者理应得到相应的经济补偿，而生态受益人也不能免费使用改善了的生态环境，因为生态功能是具有价值的 。曹树青助理研究员认为，生态环境保护利益补偿是指生态环境保护的义务外主体或不对等义务主体对生态环境保护作出积极的保护行为，而没有得到相应的权益，而从国家、生态环境或经济受益者那里获得的补偿；广义的生态环境保护利益补偿还包括在生态环境开发利用过程中，对生态环境的损失做出的补偿；补偿主体是生态环境保护利益补偿机制中的生态受益者，它往往是以交纳税款、费款的形式作为补偿的 。杜群教授认为，生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。生态补偿发生的典型领域有二：一是在资源开发利用过程对资源环境的生态功能的保护和补偿，这类的实例有国家对实施退耕还林的补偿政策等；二是对生态安全重要的区域或自然客体采取绝对保护时对利益牺牲者的补偿，如对自然保护区周围的群众为保护自然保护区而牺牲自己的财产和人身利益所进行的补偿 。
综观三位学者的观点，有一些共同点：其一，生态补偿的目的都是为了保护环境资源和维护其生态功能；其二，都主张由受益者向受害者或贡献者补偿；其三，都认为补偿者不仅仅局限于国家，还包括其他生态受益人。但仔细分析，三位学者对生态效益补偿有狭义和广义两种理解。曹明德教授持狭义的生态效益补偿概念，仅指对保护生态功能的主体作出的补偿。曹树青助理研究员和杜群教授持广义的生态效益补偿概念，包括对保护生态功能的主体作出的补偿和对生态破坏主体收取的补偿，一是对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行补偿；二是对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水资源、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能或导致生态价值的丧失的单位和个人收取经济补偿。
笔者赞同狭义的生态补偿概念，即只对保护生态功能的主体作出的补偿，并在曹明德教授的概念基础上作些小的调整。所谓生态补偿，是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因保护资源环境生态功能而利益受到损害或者付出经济代价的主体给予适当的利益补偿，进而促进生态系统的自我补偿。用利益补偿来代替经济补偿，即表明这种补偿不局限于金钱给付，还包括优惠的政策、实物和智力等补偿；同时，该概念强调生态系统自身的补偿，不把生态系统仅仅当作客体来看待，通过人们的管理、保护活动来使生态系统功能得到恢复或增强。
（三）生态效益补偿类型分析
结合生态补偿的理论和实践，按照生态补偿所保护的自然资源种类，一般可以把生态补偿分为以下几类：
1、 水资源流域生态补偿
水资源流域生态补偿主要是对城市饮水或重要特别用水安全的保护而进行的补偿，特别是流域上游地区水资源保护的投入和损失与下游地区的无偿收益存在矛盾，因此下游地区应当对上游地区进行补偿。具体包括：1)上游地区饮水源保护导致对工业农业的发展提出了特别要求，从而制约了该地区平等的经济发展权，应予补偿。2)上游地区植树造林等的生态投入，给其他地区带来生态环境利益，其生态投入本应得到受益者的分担。3)上游地区或饮水源地区居民为保护水源做出的特别投入，如粪便、污水处理和管道排放等投入；为贮水而建造大坝等投入；上游地区对节水性产业、行业、企业、产品的投入等。4)洪涝时期，上游地区为保护下游地区不被洪水吞噬，在上游地区实施行洪、蓄洪、分洪从而对上游地区造成的损失。5)干旱时期为确保下游地区的饮水或重要行业用水，限制上游地区某行业的用水而造成的损失等。
2、野生动物保护补偿
包括对野生动物自身保护的补偿和对野生动物栖息地保护的补偿。我国《野生动物保护法》第 14 条的规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”具体包括：1)农民、牧民、林场主等为保护野生动物而采取的积极措施所花去的成本；2)农民、牧民、林场主因保护野生动物而遭受的人身、财产或其他损失；3)在干旱条件下，农民、牧民或当地居民等为保证向野生动物栖息地供水，而使自身农作物，草场等干枯所遭受的损失；4)为建立完备的野生动物栖息地使当地居民迁居等给予补偿；5)为保证野生动物栖息地，要限制周边地区建立工厂、生活区等从而使当地经济的发展权受到限制，因此给予补偿；6)因建立野生动物栖息地而占有原集体所有的上地就给予该集体成员以补偿。
3、 草地、重要湿地的保护补偿
对生态环境敏感的草场、重要湿地应予以充分保护，对此产生的投入和损失应予以补偿。1)为保护环境敏感草场而禁牧或限牧措施；2)防治牧草的病虫害的投入；3)建立的重要湿地若属于集体上地应予以补偿；4)因保护湿地而使周边居民承担的与湿地保护相应的特别义务(作为义务或不作为义务)，从而承担的额外成本或发展权的丧失，或收入的减少；5)因保护湿地不得利用湿地水源等，从而丧失灌溉水源或饮用水源等。
4、森林生态效益补偿
这是我国目前立法已明确确立的生态补偿制度，人们对生态补偿的研究也主要集中在森林生态效益补偿制度研究上，下文将具体论述。
5、其他种类
保护其他对生态环境有重大影响的自然资源进行的生态补偿。
（四）生态效益补偿法律制度的理论基础
1．生态效益补偿法律制度的经济学基础
所谓外部性，是指某个微观经济主体(居民或厂商)的经济活动对其他微观经济主体所产生的影响，并且这种影响没有通过市场价格机制反映出来。外部性有正外部性和负外部性之分。所谓正外部性是指一项经济活动给其他经济活动主体带来收益，但并未因此获得报酬。所谓负外部性是指一项经济活动对其他经济活动主体造成损害，但并未承担相应的成本，这部分成本被转移到市场的外部，由社会来承担，负外部性也称为外部不经济，其典型的例子就是环境污染。
对于具有外部经济性的物品，由于私人收益小于社会收益，一般情况下，会造成私人供应量少于社会最佳需要量，导致社会福利损失；对于外部不经济的物品则正好相反，由于私人边际成本小于社会边际成本，可能造成私人供给量多于社会最佳供给量，对社会造成更多的危害。因此，西方新古典经济学家认为外部性问题存在是市场失灵的原因之一。对外部性问题最早提出解决办法的是庇古，他认为：对于正的外部影响政府应予以补贴，以补偿外部经济生产者的成本和他们应得的利润，从而增加外部经济的供给，提高整个社会的福利水平；对于负的外部影响应该处以罚款，以使外部不经济的生产者的私人成本等于社会成本，从而减少这种有害影响的供给，保证社会福利水平不降低。
弗里德曼给公共物品所下的定义是：“我主张将它定义成这样一种物品，它一旦生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。”公共物品具有无排他性和无排斥性，无排他性是指任何人即使他不愿意为某物品或为他提供的服务付费，也不可能把他排除在该物品和服务的消费之外；无排斥性(非竞争性)是指一种物品被人消费，并不妨碍或影响别人对同一物品的消费。公共物品可分为纯粹公共物品和非纯公共物品，纯粹公共物品完全满足这两个特性。
2．生态效益补偿法律制度的生态学基础
“生态”是生态系统的构成和功能的简称，生态系统的构成是由生命系统与其环境系统构所组成的复合体，生态系统具有一系列特殊的、重大的、无法替代的功能。人类 5000 多年来，由于没有掌握生态学原理，自觉或不自觉的破坏了生态系统，损害了生态资源，造成严重的生态灾害，已经危及到人类的生存和可持续发展。特别是近几十年来，由于资源、环境、生态问题成为了全球性的问题，人们为了寻求解决问题的途径和办法，进行了深入的反思，发现问题的经济学根源就是“自然无价值论”。传统经济学把生态系统看成是纯自然物，认为只具有自然属性，而且又认为自然资源是取之不尽、用之不竭的，因此认为自然物是没有价值的，没有将生态系统看作是社会总资产的有机组成部分。于是，趾高气扬的人们一方面疯狂地对自然资源进行掠夺，另一方面肆无忌惮地破坏生境和污染环境，结果是人们必然尝到来自自然的无情报复：水土流失、土地荒漠化、气候异常、生态破坏、资源危机、生境退化，生物及人类的生存和发展陷入空前的危机！正如恩格斯所言：“……我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”痛定思痛，生态学家、经济学家们提出了资源、环境、生态的价值观和生态资产的新理论和新观点，法学家们也经过严密的论证，旗帜鲜明地指出“自然资源是价值体，自然资源是商品”26。人们逐渐形成共识：生态资源是人类拥有的总资源的组成部分，而且是基础资源部分；生态资产是人
类总资产的组成部分，而且是基础资产部分；生态系统、生态资源、生态资产是人类社会持续发展的命根子。
生态正义亦称环境正义， 是当今社会科学领域研究所聚焦的前沿问题。生态正义问题的凸现不仅在学理的层面进一步拓展了研究的视阈， 而且在现实层面折射出人与自然关系发展变化的新格局， 也标志着对生态危机成因及其解决之道的认识或反思的深化。
正义是人类恒久的价值祈求。抽象层面的正义往往表现为合乎公意或者是具有普遍必然性的价值理念， 现实层面的正义则总是与利益的分配或占有直接相关。生态正义的核心是人与自然的关系问题， 其实质是人对与自己的生存和发展密切相关的各种生命以及整个自然界所持的价值观念、价值规范、评价准则的反思和构想。人类活动是一种以一定的价值观为指导的理性行为。在对待自然的态度上， 人类一直以自己的利益作为唯一的出发点和动力， 视自然为自己的对立物， 以技术为中介通过改造自然的活动获得自身的利益。在这里，自然资源被视为无限的， 取之不尽， 用之不竭; 是无价的， 它是大自然对人类的恩赐;是无主的， 人类可以尽情享用而不必考虑对它的义务。可以说， 整个现代文明就是在人统治自然的思想基础上建立和发展起来的。长期以来， 人类以此为荣， 认为自己已经最终战胜和主宰了自然界。
今天， 人类生存与发展遇到了前所未有的窘境， 全球性的环境污染和生态破坏日益严重， 人类不得不反思自己的行为， 重新审视人与自然的关系。生态正义问题涉及到生态科学、环境科学和伦理学， 是一种综合性的观念与学说， 它将道德行为的领域从人与人、人与社会领域扩大到人与自然之间， 它要求将善恶、良心、正义、义务等观点应用到处理人与自然和生态的关系中去。生态正义是正义理论在现代社会的新发展， 这种发展表现在两个方面: 其一， 将正当(正义) 行为的概念扩大到包括对自然本身的关心， 尊重所有生命和自然界; 其二， 将权利的概念扩大到自然界的实体和过程， 确认它们在一种自然状态中持续生存的权利。生态正义观的确立， 意味着人类自我意识的再次升华， 意味着人类将选择在地球上可持续的生活范式。
3．生态效益补偿法律制度的法学基础
法律分析主要是运用法律原理、概念、原则对事实进行分析与论证,其主要目标在于厘清法律关系,确定权利义务以及明确法律关系背后的法律责任。生态补偿机制的法律原理分析就是利用环境资源法律的基本概念、原则对生态补偿涉及的各种法律关系进行分析,厘清生态补偿各方的权利义务以及由此而形成的利益,从而维护社会秩序和生态秩序的稳定。
在自然资源日益减少、人口日益增加、环境质量日益恶化、活动空间日益缩小、选择机会日益减少的时代,不同利益诉求的群体不得不为了十分有限自然资源和空间的占有、使用和分配,展开激烈斗争和竞争,产生纷繁复杂的涉及环境因素的冲突。由此产生认识冲突、价值观冲突、交际冲突、心理冲突、权利冲突、文化冲突、道德冲突、地区冲突和民族冲突。如此众多的冲突相互交织又相互促进,既破坏社会秩序、结构、过程和功能,损害人体健康和社会财富,又浪费资源,损害生态环境。
反思这些冲突,其实质就是人与自然关系的失调、失衡和恶化以及由此带来的不同地域和不同群体的人们之间的利益冲突。生态补偿机制表现为对不同主体的不同利益冲突和利益诉求进行动态的利益协调。通过生态补偿机制的动态运行,确认分配利益主体的合法利益,抑制环境冲突和其它冲突,进行涉及环境利益的协调促进环境合作,有利于防治环境问题,加速环境损害救济和复原。生态补偿机制实质上是一种利益协调机制。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同,利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调,是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看,利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的,利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中,法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调,可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性和变动性,从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。因此,强调法律制度协调机制在生态补偿机制中的重要性和权威性,对于整个生态保护和建设的可持续性具有至关重要的意义。
三、国外生态效益补偿法律制度的比较考察
（一）美国生态效益补偿法律制度考察
    保护性退耕(Land Retirement for Natural Resource Conservation )是美国自20世纪30年代以来所推行的一系列农田退耕和湿地保护措施的总称。美国实行这一政策的基本思想就是利用经济手段引导农民休耕或退耕还林还草以保护生态、实现环境的政策目标。美国推行保护性退耕计划的直接原因是应对20世纪30年代频繁发生的洪涝灾害以及北部和南部大平原上严重的沙尘暴天气和经济大萧条对粮食价格的冲击。1933年的《农业调整法案》规定对农业种植征税并可以用这些税款补偿那些主动休耕以限制粮食产量的人。在最高联邦法院后来宣布该规定违反宪法后，为了继续推行退耕计划，随即推出了 《保护性调整法案》和“农业保护计划”(Agriculture Conservation Plan)。ACP鼓励农民放弃种植那些容易造成水土流失的作物，转而种植豆类、草以及其它对保持土壤有益的作物。并利用公共财政对农民进行补偿。1956年《农业法案》颁布后，又提出“土地银行”(Soil Bank)农田退耕计划。SB包括两方面的内容:一个是附带条件的短期退耕计划，要求那些种植了当时粮食已经过剩的作物的农田退
耕，退耕的时间为3年;另一个是目前仍然推行的保护区项目(Conservation Reserve Program)的雏形。CRP与农户签定3-10年的退耕合同，并且对退耕哪些农田没有任何特殊限制，由农民自己决定。1960年，美国还采用过另一种短期退耕项目，即土地缩减计划( Acreage Reduction Program)，ARP的特点是退耕期限只有1年，从而可以对对市场供求状况作出迅速的反应。1980年，伴随着世界粮食储备的大规模增长以及土壤侵蚀和水质恶化的关注，对农田长期退耕计划得到加强。1985年的《食品安全法案》确立了目前仍在推行的长期耕地休养计划即CRP o CRP的退耕期限为10-15年，并对退耕地的筛选制定了一套科学的评价标准和指标。在计划初期  (1986-1989 )，政府的政策目标主要是减少水土流失。1990年后，计划的重点进一不扩展到改进水质以及保护野生生物栖息地等方面。CRP最初计划退耕4500万英亩的易造成水土流失的农田，到1990年时登记退耕的农田达到了大约3640万英亩。1997年，经美国农业部批准，一个以恢复和保存湿地为目标的湿地保护计划WRP( Wetlands Reserve Program)也被纳入了CRP。退耕计划的补偿资金全部由政府提供，采用成本分摊的方法对退耕农田进行补偿。美国的生态补偿标准不是统一的，主要依据环境评价体系来确定当地的租金费，全国平均年租金费人约为116美元/平方公里。由于美国农场主在农田使用方面享有充分的决定权，因此，退耕计划完全遵循自愿的原则，并引入竞争机制。参与退耕计划的土地所有者必须上报退耕面积和愿意接受的租金费，政府选择符合要求的农民参与退耕计划，并与农民直接签订合同。合同期满后，农民可选择继续参加下一轮退耕计划，或者恢复农作物的种植。国家和州等各级有关的政府部「]主要为农民提供技术指导和服务，退耕租金费由政府直接按合同付给农民。2002年美国退耕面积为1360万平方公里，占全国农田面积的10%，政府每年投入补偿资金15亿美元，由37万户农民参加了退耕计划，占农户总数的18% o 02002年农业法案草案建议将CRP扩大到4000-4500万英亩。从目前的情况看，美国的保护性退耕计划是成功的。
（二）德国生态效益补偿法律制度考察
德国在森林经营上确立了将经济效益和生态效益相结合的方针。联邦森林法作了明确规定:在森林采伐方面，规定采伐量不能大于生长量;在采伐方式上，规定实行小面积皆伐或择伐;在迹地更新上，规定采伐迹地必须3年以内更新，对私有林主不按时更新的，由林业部门组织更新，费用由私有林主承担;在林地使用上，规定林地不能随意改变用途等等。这些法律规定，有效地保证了林业的健康发展。1989年开征“生态税”，除了税收外，德国法律也利用“费”等方式来解决环境与生态问题，例如，在自然资源开发、水资源利用以及有毒废物的排放和焚烧等方面收费。有的州还征收自然保护特别税、生态环境补偿特别税、植树税、辅助森林保护税等。德国黑森州《森林法》规定:如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林，或者在土地保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则业主有权要求赔偿。”
（三）巴西生态效益补偿法律制度考察
巴西在恢复退化的林地和增加保护区面积的进程中采用了生态增殖税、建立永久性的私有自然遗产保护区等措施。
第一、巴西采用生态增殖税作为一种财政补偿机制，遵循“谁保护谁受益”的原则。在巴西己有6个州实施生态增殖税。对建立保护区并实行可持续发展政策的州政府，巴西政府规定把向他们所征收的销售税的25%重新返还给他们。
第二、建立永久性的私有自然遗产保护区。私有的自然遗产保护区项目通过以下方式为土地所有人或经营人参加私有的自然遗产保护项目提供了激励机制:对参加保护区项目的农村地区减免税收、在国家环境基金项目资源分配中优先考虑自然遗产保护区，并在对农村的信用评级中对其加以倾斜。
（四）国外生态效益补偿法律制度的启示
国外不少国家对生态效益补偿制度的理论研究和实际实行也比较成熟，对生态资源的利用已向其生态效能的外在价值上转变。从经济手段的使用角度讲，国外通常采用以下方式进行生态环境的管理：征收消费税、支付信用基金、征收污染税（费）、征收生态税（费），征收意外收益税、征收收入税等等。无论哪种方式，实际上都体现了生态破坏者负担原则，来制约厂商对生态环境的破坏。
2、通过法律手段征税或收费
德国法律利用收费等方式解决环境与生态问题，例如在自然资源开发、水资源利用以及有毒废物的焚烧等方面的收费。在德国，一些州试图通过制定法规等手段和其他方法限制非城市地区的开发，以保护自然资源，其中采取的一个方法就是当恢复手段不起作用或作用不够时，征收一种自然保护特别税，例如，在Baden-Wurttemberg 州，按照州自然保护法，征收一种补偿性的特别税，其收入放入一种特别的自然保护基金，以促进和资助自然资源的保护。类似地，在砍伐树木的企业中征收一种植物税，如果不能植树，还要缴纳辅助森林保护税，收税的数量按照付税者从砍伐树木中得到的利益和对树木的有害影响来确定。得到的利益越多，对树木的影响就越大，则收取的税的数额越大。Hesse 州的法律与之类似，如果通过重建和补偿不能完全恢复对自然环境的破坏，那么责任者必须付一种特别税。这种税的征收水平也与环境所遭受的破坏和付税者的收入相关，这样就可以与真正的恢复费用或破坏环境的人的收益相适应。按照法律，补偿或替代性措施应完全在同一地区进行，不得移至它处，其所需款项就来自税收。很多其他州也建立了类似的税收体系。除了这些法律之外，在很多城市中还形成了很多契约，按照这些契约，在居住区树木被砍伐之前，必须获得许可证，并且如果不能重新植树，需交补偿税。此外，德国的州际财政平衡基金实践启示着我们：解决地区间的经济和生态关系，可以按照法律规定，采取建立生态基金的横向联合的方式，也就是由同级政府间协作共同提供辖区内良好的生态服务。
2、在立法上加以制度化或法律化保护森林生态系统
例如，日本在森林法中明确规定“对被划为保安林的森林所有者，国家要补偿其由于其被划为保安林而遭受的损失”，同时，也要求保安林的受益对象承担一部分补偿费用，以保证其收益不因此而下降。瑞典的森林法也规定对划为自然保护区所有者的经济损失由国家予以充分补偿。德国黑森林法规定“如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林，或者在土地保养和自然保护范围内，颁布了有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营经营其林地产生不利，则业主有权要求赔偿。”法国、哥伦比亚、南斯拉夫等国家也有类似的规定。
3、在资金来源上以国家补偿为主
一些国家还通过减免森林资源税收政策来进行森林生态效益补偿。在法国、马来西亚的林业基金中，国家财政拨付占有很大的比重。譬如法国政府规定，私人造林地免除 5 亩地产税，按树种分别减免林木收入税 10－30 亩，对森林资产还可减免 75％的财产转移税。奥地利政府对国有林业的扶持力度较大，联邦政府每年的投入可达 50 亿先令。而在对非国有林进行生态补偿时，奥地利的做法是对退耕还林、森林抚育、高山造林、改善生态环境的措施给予特别关注，并把投入与生态改善紧密结合。为了养护更多的接近自然状态森林，奥地利鼓励小林主不生产木材，只要其经营的森林达到近乎自然林状态，便可得到政府相当于木材生产收入额的补贴。40而在德国，政府则是生态效益最大的“购买者”。不过同时也采取政府补偿与受益者补偿相结合的形式。如马来西亚的森林发展基金中包括向森林采伐或木材加工单位征收的林业发展税。日本的森林法中要求受益者负担公益林主应补偿金额的一部分。
4、在补偿的依据上明确针对某些具体的生态效益目的
如巴西将生物多样性保护系数作为保护区拨付款项的依据。41美国则由于在20 世纪 30 年代遭受了特大洪灾和严重的沙尘暴而开始逐渐重视生态环境保护，有目的的选择了保护性退耕这个政策手段（Land retirement programs）。保护性退耕计划的目的是对原先种地的农民为开展生态保护放弃耕作的机会而由此所承担的机会成本进行补偿。这一计划从 20 世纪 30 年代一直沿用至今。而这一计划所带来的环境效益也是显著的。一方面，通过退耕减少了土壤的侵蚀退化和农业面源污染；另一方面，由于重新进行了植被覆盖，改变了这一地区的炭流量，增加了炭储量，而且由于人为干扰的减少，也扩大了野生动物的种群和栖息地。建立与完善我国的生态补偿法律制度，借鉴或移植他国的生态补偿法律制度是必不可少的，但必须从我国的社会环境、生态环境的实际情况出发，要考虑我国法律传统与法文化下的“消化能力”，并针对我国面临的具体的生态补偿问题的需要。
四、我国现有生态效益补偿法律制度分析
（一）我国现有的生态效益补偿法律制度
    1987年的《土地管理法》就确定了土地，森林、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题，19%年《矿产资源法》(修正)第三十六条规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿问题，我国2002年的《草原法》(修订)第四十八条第二款，2001年《防沙治沙法》第三十一条，1994年《自然保护区条例》第二十三条，1991年《水土保持法》第二十三条、2002年《水法》三十一条第二款、1998年《森林法》第八条、1988年《野生动物保护法》第十四条等都对有关范围的生态效益补偿作了原则性的规定。
    在我国己经出台的关于生态效益补偿的法律法规中，以关于建立森林生态效益补偿制度的法律法规最多最完善。迄今最为稳定且系统规范的生态效益补偿机制集中体现在2001年财政部给国家林业局的财农(200 2 ) 5号文件中，该文件明确了森林生态效益补助资金由财政年度预算安排，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的保护和管理，其中中央财政补助主要针对跨省区、大江大河源头的生态公益林管理，补助对象主要是指生态型国有林场、承担生态公益林建设任务的国有苗圃及国家级自然保护区。
（二）地方省市生态效益补偿试点地区的实践
国家从2001年11月开始，在河北、辽宁、黑龙江、山东、浙江、安徽、江西、福建、湖南、广西、新疆11个省(区)的685个县(单位)和24个国家级自然保护区展开了补偿试点工作，涉及2亿亩重点防护林和特种用途林，投入的资金每年达到数10亿元。
在国家实行森林生态效益补偿工作的推动下，不少省市出台地方政策和法规，把补助资金纳入到地方每年的公共财政预算内。较为系统的地方性生态公益林补偿政策与立法首创于广东省，其自1994年以来先后颁布了将有关生态公益林工程建设纳入各级财政预算安排的一系列政策法规文件，其对生态公益林补偿的范围、核定标准、补偿对象、补偿标准、补偿条件等均有明确规定，1998年颁行的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》中还有政府对生态公益林经营后的经济损失给予补助的规定。《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》颁布以来，全省大部分地方能够严格按照标准将损失性补偿金发放到补偿对象手中。据统计，6年来，共发放生态公益林效益补偿资金15.68亿元，受惠林农达到2591万多人。补偿标准也由1999年的每年每亩2.5元逐步提高到8元。有的县在此基础上还落实配套资金，如广州市加上配套资金后其补偿标准达到了每年每亩13元。自广东省核定生态公益林的并且将逐步规范生态公益林效益补偿  资金发放程序，确保由财政部门委托有条件的银行，开设补偿对象的个人帐户，及时将损失性补偿资金直接支付到个人帐户内，真正发挥生态公益林效益补偿机制的作用据统计，全省实施生态公益林效益补偿的省级生态公益林面积5157万亩，补偿范围涉及全省21个地级市和10个省属林场、139个县(市、区)、1867个镇(场)、13567个行政村，每年产生的生态效益折算成经济效益约为134亿元。广东现在每年用于公益林建设和用于补偿公益林林权主体的损失以及管护成本的资金已分别达到1.60亿和2.0亿左右。浙江省2005年1月21日宣布，全面启动森林生态效益补偿基金制度。这标志着这个省以公共财政为主体建设生态公益林的投资机制正式确立。并在前几年试点探索的基础上，从2004年起每年安排1亿元资/ 金用于重点公益林的补偿。为使每亩每年8元的补偿标准能及时、足额落实到位。浙江出台了《浙江省森林生态效益补助资金管理实施办法(暂行)》等文件，开展了对960万亩国家级重点防护林和特种用途林、省重点生态公益林的财政补助，列入国家级重点防护林和特种用途林的，中央和省财政的补助标准为年平均每亩8元。浙江将把补偿金纳入各级则政预算，实行专款专用，并建立补偿基金专户直拨制度。并且，根据各地的经济发展水平和生态产品的支付能力，对补偿标准没有统一规定，而是由各个县市自己决定。各县市也可灵活制定标准。例如《宁波市森林生态效益补偿基金管理办法》第八条规定:市对公益林按照不同的森林生态功能区位和财政承受能力，分别采取不同的补助标准:奉化市、宁海县、象山县，市级财政补助6元/亩•年，县级财政配套2元/亩•年;其它县(市、区)市级财政补助5元/亩•年，县级财政配套3元/亩•年。福建省从2001年起开始也从财政资金中安排650万元用于公益林的补偿，平均补偿费约为每公顷60元，其中45元为管护费、15元为成本补偿。除了公共财政支出外，从水电费中提取一定比例的资金筹措补偿资金。将生态效益补偿费直接纳入公共财政支出的预算。
（三）我国生态效益补偿法律制度存在的问题
从我国生态效益补偿的实践可以看出，生态效益补偿理论与实践的视线从如何筹集生态效益补偿费转向了如何补偿生态环境保护活动中的相关主体的利益。这在生态效益补偿制度建立的进程中具有非常重要的意义。但是，在生态效益补偿法律法规方面，全国还没有形成统一、规范的管理体系。
1、还没有形成统一规范的生态效益补偿制度体系
生态效益补偿制度形成与否的标志，不是看有没有找到稳定的资金渠道，也不是看有没有纳入公共财政预算，而是看有没有在不同的利益主体之间形成一种责、权、利的互动关系，以激励生态环境保护的可持续发展。
首先，生态效益补偿制度没有宪法依据。关于生态效益补偿制度，我们在《中华人民共和国宪法》中找不到依据。我国现行《宪法》第十条规定:“……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。””第十三条“……公民的合法的私有财产不受侵犯国家……为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这里，针对土地本身的征收或征用进行补偿，而没有规定对土地上的附着物或者对土地利用的限制造成的损失进行补偿。第九条规定:“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”如果将这里的“自然资源”作广义的理解，也包括生态效益资源在内的话，意味着我国的生态效益资源是公共财富，国家对国家所有的财产作出某种限制时，是不需要进行补偿的，也就是说不能自己补偿自己。
其次，生态效益补偿制度在环境保护基本法中没有规定。《中华人民共和国环境保护法》中也没有关于生态效益补偿的相关条款。该法第八条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，有人民政府给予奖励。”该条是有关行政奖励的规定，尽管目的也是为了调动和激发广大人民改善和保护环境的积极性和创造性，但是和补偿制度相差甚远。就行政主体来说，行政奖励是单方面行政行为，并且不具有强制执行力。就行政相对人来说，行政奖励不管是物质奖励还是精神奖励，是一种荣誉资格，主要具有精神鼓励的作用.“相对人对于行政主体给予的奖励可以放弃，这是由于受奖权本身具有可放弃性决定的。”显然，这种行政行为不能替代补偿制度，激励人们自觉主动进行污染防治和资源保护的行为。
再者，生态效益补偿在单行法中的规定不到位。关于生态效益补偿的规定只是散见于一些资源保护单行法中，而在污染防治单行法则没有涉及。在资源保护单行法中，在我国己经出台的关于对生态效益补偿的法律法规中，以关于建立森林生态效益补偿制度的法律法规最早、最多。九届人大常委会于1998年4月29日对《森林法》进行了修订。该法第八条规定:“建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”必须注意，这次修订以法律形式确立的不是森林生态效益补偿制度而是森林生态效益补偿基金政策。况且这一规定并没有指明补偿基金的来源问题，更没有明确指出该补偿资金主要来源于国家财政。“建立补偿基金”与建立“补偿制度”的差别，最根本的区别在于补偿基金意味更多的来源于国家预算外收入，即通过收取生态效益补偿费来筹集。这实际上没有充分肯定国家是生态公共产品的提供者，与由公共财政直接进行补偿是有一定距离的。
2、生态效益补偿在内容上也有缺陷
第一，生态效益补偿补偿范围不明确、不全面。污染防治领域的生态效益补偿还停留在征收排污费的层面，没有涉及对环境污染过程中对受害者的补偿，也没有涉及环境保护过程中企业采用先进生产工艺、技术的补偿激励机制。在生态环境保护领域，范围不全面。重点强调林业部门的生态公益林的范围，对草原、湿地等重要生态功能区的补偿范围没有界定。而且，《森林法实施条理》第八条规定的生态公益林中，现行的天然林保护工程区域以外尚有8.06亿亩被划为重点防护林和特种用途林(位于大江大河源头和大型水库周围)未列入补偿范围;对广布各地的集体公益林，除了广东省地方补偿政策与法规已将其不做区分地纳入调整之列以外，全国其他省区尚处于立法调整的空白;另外，国家与地方的政策立法均未明确划分森林生态效益补助资金和天然林保护工程建设资金、退耕还林补助资金以及其他森林资源保护资金的界限，难以避免重复安排补助资金的现象。
第二，现有法规不稳定。现有法规不稳定最典型的表现是《退耕还林条例》的实施。为了保障“退耕还林”政策得到很好贯彻施行，确保退耕还林要“退的下、稳的住、不反弹”，国务院于2002年12月14日颁布施行《退耕还林条例》，将这项政策上升到行政法规的层面强力施行。退耕还林政策是在政府粮食库存充裕的背景下制定的，因此规定对退耕户实行粮食补助。经济林补助5年，生态林补助8年。政府与退耕户签订了具有法律约束作用的退耕合同。并且在《退耕还林条例》第六章第五十八条第九款规定:批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金券支付的，要承担相应的法律责任。但是，不到三年，形式发生了变化，2003年开始，粮食市场价格开始反弹，政府当初给粮食企业的每单位的结算价格，不能在粮食市场上购得等量的实物。
2004年4月13日国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》，即国办发[2004]34号文件，文件规定:“从今年起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。”这一变化，严重的影响了退耕还林的公信力，对生态效益补偿制度的建立也是不利的:其一，国务院制订的《退耕还林条例》是行政法规，其效力要远远大于国务院办公厅文件。国务院办公厅只是国务院的一个内设机构，它的通知连行政法规都算不上，所以国务院办公厅的通知不具备改变国务院行政法规的效力，其二，基层地方政府与退耕户签订有退耕合同，政府单方面变更合同中的重大事项，既没有与退耕户协商，也没有举行相应的听证会，国务院一再强调要依法行政，要建立法治政府，这确实是一个值得认真考虑的问题。第三，因为粮食涨价，就将粮食补助改为现金补助，实质上是变相的降低了补助标准。
3、生态效益补偿在性质上不明确
    我国生态效益补偿还不具有真正意义上的补偿性质。
   首先，从形式上看，生态效益补偿的概念出现，只是诸多法律法规在维护各个部门内部利益的附属和客观的结果而已。任何部门规章和地方法规都没有也不可能站住整体生态环境保护的高度来建立生态效益补偿制度。在《森林法》中，有关森林生态效益补偿并没有注意到补偿的本质要义的，他没有涉及到补偿的对象问题。补偿包括两方面:一是对产权限制而导致的机会成本的补偿，二是对生产经营生态公益林的成本补偿。法律的作用在于明确产权、维持公正，最大限度的降低交易成本，而不是仅仅确立一个政策目标。尤其当这一法定目标的实现有可能导致政府对特定集体或个人造成产权侵害时更是如此。在生态效益补偿制度建立的历程中，认为在理论实践上具有非常重要意义的《森林生态效益补助资金试点工作的意见》，文件名称用的是“补助资金”而不是“补偿基金”。法律意义上的“补偿是指对财产侵害行为造成的财产损失补偿，着眼于被剥夺的财物，予以公平弥补。”可见，补偿强调的是“正当性”，是公平正义的体现。以公共利益为目的的政府行为给相关利益主体造成的影响，所要求的补偿应该是公共财政的制度安排。而“补助”更多的是含有道德关怀的意蕴，不具有长期性和稳定性。目前的补助资金试点“只能是看作一个缩小了的财政补偿框架”，与补偿的要求还有一定的差距。
其次，从内容上看，补偿资金筹资渠道过于单一，主要来源于排污费和政府(中央与地方)财政拨款，尚未真正建立依靠政府、社会、市场等多元化筹资机制所应形成的生态效益补偿基金，财政负担重、财政转移支付缺乏稳定可靠性。补助标准及实施机制未合理考虑不同地区的经济、环境条件差异，简单划一，既可能加剧新的地区不公平，也难以落实地方配套补偿政策。国家层面政策立法也未能合理界分沿海经济发达地区和中西部贫困地区的补助标准。就补偿的标准与程度而言，目前补偿机制实际上是价值补助而不是生态效益的充分补偿。
最后从实践来看，补偿的标准偏低，补偿程序环节多，补助经费到位不足，难以达到建立生态效益补偿制度的初衷。补偿资金是否及时发放到经营者手中，是经营者能否积极响应和遵守国家政策的关键。我国的补偿资金是由上到下层层分配的，从中央政府到管护责任人，要经过省、地、县、乡、村、组等中间环节，补偿资金也不是全部分给管护责任人的，中间环节需扣取30%-40%用于公共管护费用，管护者只能获得60%-70%。由于中间环节繁多，有的试点县，截至2003年3月，连2002年的补偿资金也没有分发到林农手中，这必然会影响到经营者的管护积极性。
可见，生态效益补偿制度的建立，在体系上还存在法律缺位。
五、完善我国生态效益补偿法律制度的构想.
（一）我国生态效益补偿法律制度构建的原则
（二）我国生态效益补偿法律制度构建的具体思路
代写毕业论文结束语
参考文献